政策解讀：全國(guó)碳市場(chǎng)2025年新規(guī)釋放三大關(guān)鍵信號(hào)

時(shí)間：2025-04-17

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背景與目標(biāo)

生態(tài)環(huán)境部近日發(fā)布《關(guān)于做好2025年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有關(guān)工作的通知》，明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)正式納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)碳市場(chǎng)”），并部署2025年配額分配、清繳等關(guān)鍵工作安排。旨在進(jìn)一步擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍，強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)減排責(zé)任，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，同時(shí)優(yōu)化市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，避免重復(fù)管控。主要傳達(dá)出了以下三大信號(hào)：

一、行業(yè)擴(kuò)容：高碳工業(yè)全面納入管控體系

此次政策最顯著的變化是將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三大工業(yè)領(lǐng)域正式納入全國(guó)碳市場(chǎng)，與發(fā)電行業(yè)共同構(gòu)成四大核心控排板塊。這一舉措標(biāo)志著我國(guó)碳市場(chǎng)從單一行業(yè)試點(diǎn)向多行業(yè)協(xié)同管控的跨越式升級(jí)。從準(zhǔn)入門(mén)檻看，年度直接排放達(dá)2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的單位將被列為重點(diǎn)排放單位，這一標(biāo)準(zhǔn)既體現(xiàn)了對(duì)重大排放源的精準(zhǔn)聚焦，也避免了中小企業(yè)過(guò)早承擔(dān)過(guò)重合規(guī)成本。

二、機(jī)制優(yōu)化：配額管理呈現(xiàn)三大時(shí)間節(jié)點(diǎn)

政策構(gòu)建了清晰的配額管理時(shí)間軸：

預(yù)分配機(jī)制（發(fā)電行業(yè)）：4月20日前完成2024年度配額預(yù)分配，延續(xù)發(fā)電行業(yè)的既有管理模式，確保市場(chǎng)連續(xù)性。

核定與發(fā)放（新納入行業(yè)）：鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)需在9月底前完成歷史排放核定，10月中旬前完成配額發(fā)放，預(yù)留充足時(shí)間進(jìn)行數(shù)據(jù)校驗(yàn)與企業(yè)適應(yīng)。

清繳大限：所有行業(yè)需在年底前完成配額清繳，形成完整的"排放－配額－履約"年度周期，強(qiáng)化政策剛性約束。

三、層級(jí)協(xié)調(diào)：中央與地方市場(chǎng)權(quán)限重構(gòu)

新政明確"全國(guó)市場(chǎng)優(yōu)先"原則，規(guī)定納入全國(guó)碳市場(chǎng)的重點(diǎn)單位將自動(dòng)退出地方碳市場(chǎng)相同行業(yè)管控。這一設(shè)計(jì)旨在：

避免"重復(fù)征稅"現(xiàn)象，解決此前存在的政企多頭報(bào)送問(wèn)題；

推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一碳價(jià)信號(hào)，提升市場(chǎng)效率；

為后續(xù)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新（如跨期交易、衍生品開(kāi)發(fā)）奠定制度基礎(chǔ)。

企業(yè)應(yīng)對(duì)建議

1、強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)管理

建立完善內(nèi)部碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）體系，確保數(shù)據(jù)合規(guī)；

提前準(zhǔn)備2024年度碳排放報(bào)告，配合第三方核查。

2、科學(xué)制定減排與交易策略

結(jié)合配額分配情況，評(píng)估自身配額缺口或盈余，制定碳資產(chǎn)管理計(jì)劃；

關(guān)注碳價(jià)走勢(shì)，合理選擇履約方式（自主減排、購(gòu)買(mǎi)配額或CCER）。

3、加快低碳轉(zhuǎn)型布局

加大清潔能源替代、工藝升級(jí)、碳捕集與封存（CCUS）等技術(shù)投入；

探索綠電交易、綠證等配套機(jī)制，降低碳排放強(qiáng)度。

此次政策調(diào)整標(biāo)志著中國(guó)碳市場(chǎng)從"發(fā)電行業(yè)主導(dǎo)"向"多行業(yè)協(xié)同"的質(zhì)變，既體現(xiàn)了“雙碳”目標(biāo)的階段性推進(jìn)策略，也為建立具有國(guó)際影響力的碳定價(jià)體系奠定關(guān)鍵基石。

關(guān)于做好2025年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有關(guān)工作的通知各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境局：

為統(tǒng)籌做好2025年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理工作，保障市場(chǎng)健康平穩(wěn)有序運(yùn)行，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》和《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，現(xiàn)將重點(diǎn)排放單位名錄制定、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、配額分配與清繳等有關(guān)工作要求通知如下。

一、加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位名錄管理

（一）名錄制定

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位名錄按年度分行業(yè)制定。對(duì)發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)年度直接排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的單位，應(yīng)當(dāng)列入重點(diǎn)排放單位名錄，名錄制定的具體要求見(jiàn)附件1。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要制定本行政區(qū)域2024、2025和2026年度重點(diǎn)排放單位名錄，確定納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理對(duì)象。重點(diǎn)排放單位納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理后，不再參與地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相同行業(yè)和相同種類(lèi)溫室氣體管理，避免重復(fù)管控。

（二）名錄公布

2025年5月10日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)將2024和2025年度鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位名錄通過(guò)全國(guó)碳市場(chǎng)管理平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理平臺(tái)，網(wǎng)址為https://www.cets.org.cn）和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)官方網(wǎng)站向社會(huì)公布（名錄公開(kāi)格式見(jiàn)附件2），并將有關(guān)權(quán)利義務(wù)及時(shí)告知重點(diǎn)排放單位。2026年度發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位名錄應(yīng)于2025年10月31日前公布。

（三）賬戶(hù)開(kāi)立

2025年5月15日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織新納入的重點(diǎn)排放單位開(kāi)立管理平臺(tái)賬戶(hù)，并激活排放管理、碳排放權(quán)注冊(cè)登記與交易管理、自愿減排市場(chǎng)注冊(cè)登記與交易管理等業(yè)務(wù)功能。重點(diǎn)排放單位賬戶(hù)開(kāi)立流程和開(kāi)戶(hù)申請(qǐng)材料要求可通過(guò)管理平臺(tái)下載。

二、加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按照生態(tài)環(huán)境部制定的核算報(bào)告與核查技術(shù)規(guī)范（見(jiàn)附件3），組織開(kāi)展發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。（四）制定數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案2025年6月30日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位通過(guò)管理平臺(tái)制定2025年度數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，完成技術(shù)審核。2024年度數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案無(wú)需補(bǔ)報(bào)。發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)2026年度數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定工作應(yīng)于2025年12月31日前完成。

（五）開(kāi)展碳排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)月度信息化存證

自2025年7月起，每月結(jié)束后的40個(gè)自然日內(nèi)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位通過(guò)管理平臺(tái)開(kāi)展碳排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)的月度信息化存證，并對(duì)存證數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)審核。2025年10月31日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織完成鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)1—6月碳排放統(tǒng)計(jì)核算數(shù)據(jù)月度信息化存證補(bǔ)報(bào)工作。

（六）報(bào)送年度溫室氣體排放報(bào)告

2025年6月30日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位完成2024年度溫室氣體排放報(bào)告報(bào)送工作。

（七）開(kāi)展年度溫室氣體排放報(bào)告技術(shù)審核

2025年6月30日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)完成發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2024年度溫室氣體排放報(bào)告技術(shù)審核（以下簡(jiǎn)稱(chēng)核查）工作，并通過(guò)管理平臺(tái)向重點(diǎn)排放單位告知核查結(jié)果。8月31日前，完成對(duì)鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位排放報(bào)告的核查及核查結(jié)果告知工作。

（八）其他企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求

對(duì)于年度直接排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的獨(dú)立電爐短流程鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)、獨(dú)立鋼壓延加工企業(yè)和非硅酸鹽水泥熟料生產(chǎn)企業(yè)，按照本通知附件3所列的核算報(bào)告與核查技術(shù)規(guī)范，開(kāi)展年度溫室氣體排放報(bào)告和核查工作。其中，2024年度溫室氣體排放報(bào)告提交截止日期由2025年3月31日調(diào)整至6月30日。（九）開(kāi)展核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估2025年12月31日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按照《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南（試行）》要求，對(duì)2024年度核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量、合規(guī)性、及時(shí)性進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果通過(guò)管理平臺(tái)和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)官方網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)。

三、加強(qiáng)碳排放配額分配清繳管理

（十）配額預(yù)分配

2025年4月20日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)向發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位預(yù)分配2024年度碳排放配額。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)2024年度碳排放配額不開(kāi)展預(yù)分配。

（十一）配額核定與分配

2025年7月31日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)基于2024年度核查結(jié)果，按照配額分配方案核定2024年度發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位應(yīng)發(fā)放配額量，并向注登機(jī)構(gòu)書(shū)面報(bào)送相關(guān)數(shù)據(jù)表，進(jìn)行核定配額的注冊(cè)登記。8月20日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)向發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位分配2024年度碳排放配額。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)2024年度配額核定工作應(yīng)于2025年9月30日前完成，碳排放配額發(fā)放工作于10月20日前完成。

（十二）配額清繳

2025年12月31日前，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)組織發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)重點(diǎn)排放單位按時(shí)足額完成2024年度碳排放配額清繳。

四、加大推進(jìn)力度

（十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要高度重視鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)存在的工藝復(fù)雜、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、碳排放管理能力不足等突出問(wèn)題，要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增加管理與技術(shù)審核人員，落實(shí)工作保障經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別和防控等技術(shù)攻關(guān)，及時(shí)總結(jié)凝練數(shù)據(jù)質(zhì)量管理成效與案例，高質(zhì)量完成本通知要求的重點(diǎn)工作。

（十四）加強(qiáng)能力建設(shè)

生態(tài)環(huán)境部對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)及技術(shù)支撐單位開(kāi)展政策解讀和能力建設(shè)培訓(xùn)，依托相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)新納入的重點(diǎn)排放單位開(kāi)展政策宣貫。各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)加大技術(shù)幫扶力度，針對(duì)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、碳排放配額分配與清繳組織開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)，2025年內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)排放單位及其碳排放管理人員的全覆蓋。（十五）加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法各級(jí)地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》規(guī)定，將碳市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和配額清繳履約等納入日常監(jiān)督執(zhí)法工作，嚴(yán)厲打擊碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假行為。

附件：1.2024、2025、2026年度全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位名錄制定要求

2.**省（區(qū)、市）**年度全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（**行業(yè)）重點(diǎn)排放單位名錄（公開(kāi)格式模板）

3.全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)碳排放核算報(bào)告與核查技術(shù)規(guī)范清單生態(tài)環(huán)境部辦公廳2025年4月11日（此件社會(huì)公開(kāi)）

附件1.2024、2025、2026年度全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位名錄制定要求